北京师范大学珠海分校 向 羽
(载于《广东社会工作发展报告（2014）》，社会科学文献出版社，2014年6月）

    摘要：经过几年发展，珠海社会工作已初具规模，形成较为完善的社会工作政策体系、具有一定规模的社工机构及专业人员数量、服务项目也陆续展开。政府从“政策规划、创立制度、教育培训、经验学习”等几方面大力推动社会工作发展。但珠海社会工作发展仍有三方面改进的空间。
    关键词：珠海 社会工作 发展

    众所周知，2006年是中国社会工作发展具有转折意义的一年。同样，珠海社会工作也受益于国家大力推动社会工作发展的良好氛围。       2006年4月，受广东省委组织部委托，珠海市民政局配合珠海市委组织部开展社会工作人才队伍建设专题调研，形成《珠海市社会工作人才队伍建设调研报告》，自此，珠海开始推进社会工作专业人才队伍建设的实践。2009年，民政部下发《民政部关于开展第二批社会工作人才队伍建设试点工作的通知》（民函〔2009〕148号），珠海被列为第二批社会工作人才队伍建设试点城市。以此为契机，珠海市委市政府大力推进社会工作发展。本文将重点叙述近年来珠海社会工作发展的基本状况，主要举措，并反思其不足并展望未来。
    一、珠海市社会工作发展的基本状况
    近年来珠海社会工作得到较快发展，到目前为止，珠海基本上建构起比较完善的社会工作政策体系，拥有一定数量的社会工作机构，持证社工人员也不断增长，也有一定规模的政府购买服务资金投入，还开展了不少服务项目。
    （一）相对完善的社会工作政策体系
    自2009年以来，珠海市先后出台一系列支持社会工作发展和建构社会工作专业制度的政策，逐步建立起一套相对完善的社会工作政策体系。其中包括，2010年9月珠海市委市政府出台的《关于社会工作发展的意见》、《珠海市加强社会工作人才队伍建设的实施意见》；同年10月，经珠海市政府同意，市民政局印发的《珠海市民办社会工作服务机构扶持办法（试行）》（前述三个文件简称珠海社会工作“1+2”文件）。“1+2”文件明确了随后5年珠海社会工作发展的总体要求、重大意义、总体目标及阶段任务。之后，珠海市又出台政府购买服务项目评估办法、财政支持社工发展、登记管理等政策。由此，基本上建构起相对完善的社会工作政策体系。
    （二）相对有限的专业社工机构数量
    伴随着社会工作各项政策的出台和调整，珠海从事社会工作服务的民办机构也随之涌现。珠海社工机构发展呈现如下特点：部分社工机构起步时间早；社工机构数量增长比较缓慢；社工机构的数量还比较少，尤其是相对数量。珠海市专门从事社会工作服务的机构数量有限，其登记注册情况如表5-1所示：

表5-1 珠海市社会工作机构发展情况

    据表5-1可知：珠海市专门从事社会工作服务的专业机构绝对数量并不多，截止目前共计11家，相较于广州深圳的社工机构数量则显得不足，其绝对数量还不及临近的中山市；珠海市最早从事社工服务的机构可追溯的上世纪90年代中期，说明珠海市在专业社工服务方面起步相当早，但从近几年社工机构数量变化来看，发展则显得比较缓慢；大多数社工机构注册登记集中于2009年，而后又陷入缓慢发展状态。
    （三）稳步增长的持证社工人数，但总数有限
    自2008年国家推行社工职业水平考试以来，珠海市取得社会工作从业资格证书的人数不断在增长，其数量变化情况如表5-2所示：

表5-2珠海市持证社会工作人员数量统计表

表5-2珠海市持证社会工作人员数量统计表

    据统计数据可知：自2008年以来，珠海市持有社工证的人数不断增长，总数由2008年的109人增长为2012年的486人，5年之间持证人数翻了4倍；2009年至2011年人数增长相对比较缓慢；2012年则开始大幅度增长，2012年初级证持有人数是2011年的4倍，持证总人数也接近前一年的3倍。从纵向上看，近5年以来珠海持有社工证人数大幅度增长，发展势头喜人；从横向上比较，珠海持证社工人数增长则相对缓慢，尤其与珠三角其他城市，如广州、深圳、东莞相比较。众所周知，近五年以来，尤其是2010年以来，广东省社会工作迈入高速发展阶段，政策、财政支持力度大大加强，持证社工人数呈现几何级增长。据统计“广东省2009年持证人数为6404人，2012年底，仅珠三角地区就达到14210人”。显而易见，珠海市持证社工人数对广东省“贡献”较小，与珠三角其他城市相比显得进步缓慢。因此，从持证社工人数变化情况来看，珠海市社会工作发展并未能紧随广东社会工作发展的潮流大步向前，起步虽早，但发展缓慢，与其特区身份并不相符，有待进一步加强。

    （四）有限的购买服务资金投入，但机构之间分布均衡

    从2008年到2010年，珠海市投入社会工作的经费总数约为500万，其中2010年投入约350万元。根据2011年出台的《珠海市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》，珠海市“各级政府都已经将加快社会工作发展经费列入年度财政预算，市级作为加快社会工作发展的推手，安排适度的试点经费和必要的工作经费，区级也将加大社会工作经费投入”，确立了公共财政支持社会工作发展。但购买社工服务的主要资金来源是福利彩票公益基金。从绝对数量上来说，珠海市在社会工作发展投入的资金相对有限，但有趣的是，购买服务资金分配却相对均衡，即是说珠海的社工服务机构都能分得一定的服务经费，没有一枝独秀或一家独大的状况出现。以2012年珠海市福彩公益金购买社会工作服务项目经费使用情况为例，详见表5-3：

表5-3 2012年珠海市福彩公益金购买社会工作服务项目经费使用情况

    根据以上资料：2012年珠海市福彩公益金用于购买社会工作服务的经费大约为150万元，参与购买服务项目的社工机构为10家，从经费投入的总数来看是很有限的。从购买服务经费安排上来看，除开购买珠海市社会工作协会“社工督导服务”的经费接近50万，其他9家社工机构的服务项目经费均是5万到20万不等；从参与购买服务的机构数量上来看，几乎所有珠海的社工机构都参与到购买服务项目中来；前面两点正好说明，珠海的社工服务经费虽然有限，但在不同机构之间分配比较均衡，没有出现一家独大的局面，社工机构都得到扶持发展。

    （五）社工服务项目单一，项目运作周期较短
     近年来，珠海市社会工作服务有长足的进步，然而就服务项目本身来说：社工服务项目相对单一，主要集中在传统的服务领域，如青少年服务，老人服务等；社工服务项目运作周期较短，服务成效可能会受影响。以珠海市社会工作协会2013年统计的各个社工机构项目运作情况为例，详见表5-4：

表5-4 珠海市社工机构项目运作情况（2013）

    以上统计资料几乎涵盖珠海绝大部分社工机构的服务项目。从项目名称就可知道，大多数社工服务项目都集中在传统的服务人群身上，如老人、青少年群体。部分机构也在尝试拓展新的服务项目，如农村、新移民服务项目，但还处于筹备阶段。从项目运作的周期上来看，几乎所有项目运作或计划运作时间多不超过一年，部分项目服务时间甚至只有几个月。
    二、珠海市推进社会工作发展的主要举措
    与广东省其他市县一样，珠海社会工作的发展是在政府主导下进行的。这种主导作用体现在政府采取了一系列的举措来推动社会工作发展，既有政策制度安排，也有经费投入，既有制度创新，也有具体实践。这种“自上而下”的主导作用体现在以下的一些方面：
   （一）政府主导，对社会工作发展做整体规划
    自2009年以来，珠海市在不同的政策文件中，有社会工作相关的政策文件，也有专门的社会工作政策文件，都不断提到要大力推动社会工作发展，加强社会工作人才队伍建设，对珠海市社会工作发展做出整体规划，包括珠海社会工作发展的模式，总体目标，阶段任务以及具体人员配备等方面。
    2009年6月，中共珠海市委、市政府下发《中共珠海市委 珠海市人民政府关于推进社会管理体制改革先行先试的意见》（珠字〔2009〕8号），明确指出要建立社会工作者人才队伍体系，包括设置社会工作岗位、建立社工考核机制、推行“社工+义工”发展模式。
    2010年9月7日，中共珠海市委、市政府出台《关于加快社会工作发展的意见》文件及附件《珠海市加强社会工作人才队伍建设的实施意见》。《意见》确立了珠海社会工作发展的总体思路是“一年试点探索、三年初见成效、五年稳步发展”。同时从战略高度上肯定加快推进社会工作发展是“珠海建设生态文明新特区、科学发展示范市和珠江口西岸核心城市的客观需要”。还规定“力争用5年左右的时间，基本完成珠海社会工作制度框架建设，实现全市城市社区社会工作全覆盖，使全市公益性社会服务类事业单位社会工作岗位设置比例达到岗位总量的30%，社会工作师（含助理社会工作师）达到常住人口数的1‰”的总体目标。此外，《意见》还明确了珠海市推进社会工作发展的阶段性任务，包括：2010年，初步确立珠海市社会工作制度框架，全市公益性社会服务类事业单位社会工作岗位设置比例达到岗位总量的10%，民办社工机构达到10家，城市社区社会工作岗位设置率达到30%；2011年—2013年，全面开发设置社会工作岗位，建立健全政府购买民办社工机构服务制度，全市公益性社会服务类事业单位社会工作岗位设置比例达到岗位总量的20%，民办社工机构达到15家，城市社区社会工作岗位设置率达到60%，启动农村社区社会工作岗位设置；2014年—2015年，进一步深化和完善珠海市社会工作制度，基本形成有珠海特色的社会工作服务模式，全市公益性社会服务类事业单位社会工作岗位设置比例达到岗位总量的30%，民办社工机构达到20家，力争城市社区社会工作岗位设置率达到100%，农村社区社会工作岗位设置率达到30%；最后还从社会工作运行机制建设、人才队伍建设、岗位开发、扶持民办社工机构、推动“社工+义工”联动以及推进社会工作服务试点工作等方面提出任务要求。
    2011年8月8日，珠海市人力资源与社会保障局下发《珠海市人才发展“十二五”规划》，将社会工作人才作为六支重点建设的人才队伍之一，提出要“以人才培养和岗位开发为基础，着力打造一支职业化、专业化的社会工作人才队伍”。
    2011年8月11日，中共珠海市委、市政府下发《中共珠海市委 珠海市人民政府关于创新社会管理加强社会建设的意见》（珠字〔2011〕12号），指出要“培育壮大社会工作人才队伍，拓宽社会工作人才服务领域，每个社区配备1名以上专业社工，到2015年全市实现每万人中不少于10名社工的目标。”
    （二）出台政策，以制度构建社会工作发展的基础
    如果说《中共珠海市委 珠海市人民政府关于加快社会工作发展的意见》等文件从整体上对珠海社会工作发展做了规划，那么珠海市后续出台的一系列政策措施、配套文件则是从操作层面推进社会工作发展。具有可操作性的政策措施事实上构建珠海社会工作发展的基础。
    1、构建扶持培育社会工作机构的政策制度
    为培育和促进民办社会工作机构的发展，2010年10月9日，珠海市民政局印发《珠海市民办社会工作服务机构扶持办法》（试行）。《办法》明确对民办社会工作服务机构的激励措施，规定“市、区政府每年从本级财政预算中安排一定比例的资金，通过政府购买和政府资助等方式，用于扶持本行政区域内的民办社工机构发展”。同时规定对“符合条件的民办社工机构，经评估为优秀的，可以向社会工作行政主管部门申请一次性奖励经费；奖励标准为：公益服务类民办社工机构每个5万元，其它民办社工机构每个2万元”。此外，2011年珠海出台《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》（珠字［2011］4号），明确建立由政府公共财政和福利彩票公益金组成的市社会组织扶持发展资金及资金管理使用办法，并将列入2012年政府工作报告的重要内容。
    2、构建购买服务制度和购买服务资金保障制度
    2011年，珠海市出台《关于政府购买社会组织服务的实施意见》（珠府[2011]89号），明确规定购买服务的准入机制和购买服务内容、组织实施及保障措施等。有关材料显示，《珠海市政府购买社工服务项目考核评估实施办法（试行）》已正式开始实施。由此，珠海市大致建立起购买社会工作服务的制度。2011年7月18日，珠海市财政局、民政局联合下发《珠海市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》，明确规定支持社会工作发展的资金来源，包括“市、区将财政支持社会工作发展资金纳入年度预算，市财政负担市属单位购买社会工作服务的经费和全市性开展社会工作专项经费；区财政负担辖区内购买社会工作服务的经费和开展社会工作相关的专项经费”。同时规定“市级财政可根据市、区财力状况和社会工作开展情况，从市福利彩票公益金中安排一定比例的资金，通过转移支付方式对各区开展社会工作给予适当专项补助”。
    3、其他规范、促进社会工作发展的政策措施
    在专业社会工作人员登记管理方面，珠海市在全省率先出台正式登记管理政策。2009年3月5日，珠海市民政局下发《珠海市社会工作者登记管理暂行办法》，明确规定珠海市社会工作者注册及备案登记管理的相关要求，对珠海市社会工作从业人员做出专业化管理。珠海市还试图探索通过立法促进社会工作发展。2013年1月6日，珠海市人民政府八届15次市政府常务会议审议通过《珠海市社会工作促进办法》，2013年1月17日发布市政府第91号令，规定《办法》从2013年2月17日起实施。同时，有关资料显示，《珠海市社会工作人才队伍建设“十二五”规划纲要》已上报委市政府，相信很快可以出台。这些相关的政策措施都将进一步推动珠海社会工作迈向专业化、职业化发展。
    （三）创设机制，将推动社会工作发展的部门专职化
     1、创设社会工作发展协商平台
    为完善社会工作发展运行机制，珠海市委市政府建立社会工作发展联席会议制度，由市分管领导担任联席会议总召集人，每年至少开两次会议，研究和解决全市社会工作发展的统筹、协调等重大问题，市委社工委，市民政局（社会工作促进局）负责社会工作发展的组织协调和业务指导，社会工作涉及的相关部门各负其责，合力推进社会工作发展。
    2、设置日常专门机构负责社会工作事务
    2009年12月珠海设立市委社会工作委员会，作为市委派出工作机构，与民政局合署办公。在珠海市民政局加挂“社会工作促进局”牌子，同时，新增加社工委办公室、社会工作科和政策法规科三个内设科室和人员编制。市社工委专门负责社会工作的整体规划、改革方案、宏观政策的制定和组织实施，会同有关部门加强相关立法。珠海市所辖各区则参照市的做法，建立和健全类似的运作机制。
    3、成立社会工作协会，建立行业管理服务机制
    珠海市于2009年成立社会工作协会。自那以后，珠海社会工作协会充分发挥行业协会的作用，行使社工培训、行业规范和服务、维护社工权益及社会工作主管部门委托的社会工作者注册登记管理、社会工作教育培训、制定和完善社会工作制度等职责。从2009年以来，珠海市民政局通过购买服务的方式，委托其开展了职业水平考试考前培训、注册备案登记等6项行业服务，包括继续教育、普及培训、协会纪念世界社工日活动、社工项目和机构评估研究等。
    4、成立社会工作发展咨询委员会，为社会工作发展提供决策咨询
在推动珠海市社会工作制度化、专业化和职业化发展过程中，2010年10月，经珠海市委市政府同意，成立了珠海市社会工作发展咨询委员会。咨询委员会组成人员由政府部门、国内及港澳台 地区高校和研究机构及民办社工机构代表构成，职责主要是对珠海市拟出台的社会工作发展规划和政策性文件提出意见或建议，对促进珠海市社会工作发展的重点课题展开咨询和调研等。
    （四）教育培训，推动社会工作迈向职业化发展
在推动社会工作迈向职业化发展中，珠海市首先加强对党政机关领导干部、人员培训，强化其社会工作专业意识。2010年6月，由珠海市委组织部主办，市民政局协办的珠海市社会工作高级研讨班在上海复旦大学网络培训中心开班，全市49名处科级干部参加了培训。同时在市委组织部组织的中青班和和全市科级以上干部专题选修培训中，都安排了社会工作培训内容。
    其次是组织社会工作资格考试免费培训和继续教育培训。2008年至2010年珠海市连续3年为参加社工职业水平考试人员开展免费考前培训辅导，总共为1600人提供免费培训辅导。
    （五）经验学习，推动社会工作迈向专业化发展
    通过项目合作引进机构和社工。珠海市民政局牵头香洲区翠香街道与香港邻舍会开展社区工作项目合作，珠海社会工作协会与深圳慈善公益网开展项目合作，积极引进香港优质社工机构和深圳优秀社工及其先进的社会工作服务经验，提高本土社工及本土社工机构的服务质量，提高自身的专业化水准。
    借力高校提高社会工作服务水准。珠海市目前有北京师范大学珠海分校、北师大—港浸大联合国际学院、吉林大学珠海学院、珠海城市职业技术学院等大专院校开设社会工作专业课程。一方面高校为珠海市培养大批社会工作专业人才；另一方面高校力量也参与社会工作发展进程。高校力量参与创办社会工作服务机构，展开社会工作服务项目，与此同时，民政部门与高校又达成合作协议，参与社会工作项目调研或人才培训等。
    三、对珠海社会工作发展的反思及展望
    珠海社会工作发展存在诸多的不足，如在基本情况部分所描述的那样，社工机构数量有限，专业社工人数较少，购买服务资金较少，社工服务项目单一，甚至文章中并未详细提到的，社工岗位设置，社工薪酬标准，社工晋升、流动机制、本土督导培养等等。可以反思和改进的地方很多，但本文只会针对性地探讨如下三个方面：
   （一）社会工作发展由“政府主导”向“上下互动”转变
    前文叙述可知，珠海社会工作发展是典型的“由上而下”推动，政府完全主导发展过程，推动珠海社会工作发展的举措基本上都是由政府部门完成的。毫无疑问需要肯定政府主导作用的益处，但要使社会工作健康持续发展，不仅需要“政府主导”，更需要“上下互动”。“上下互动”是指：政府必须要让渡一定的空间，使社工机构自主发展，保持一定的独立性，但又彼此合作；社会工作相关的政策制度、决策的实施需要有“社会参与”，社会监督，如社工界将实务经验、反思不足回馈给政府进而修订既有的社工政策；社会工作专业化发展，专业制度的建构需要借助“专业力量”等。
    （二）社会工作政策体系由“指导性”向“操作性”转变
    近年来，珠海紧随时代潮流，积极出台推进社会工作发展的相关政策，基本上已经围绕社会工作建立起一套政策制度体系。可以看到，这些政策“指导性”居多，而“操作性”较少。具体来说，现有的社会工作政策多数都是“指导意见”、“发展规划”，它们高屋建瓴地肯定“应该大力发展社会工作”，而那些具有可操作性的社会工作政策还有待加强。比如在《珠海市财政支持社会工作发展实施办法》（试行）中，虽然说明要将支持社会工作发展的资金纳入公共财政预算，要求区级政府配套，但却没有具体规定。可操作性的政策缺乏，比如社会工作人员岗位设置及薪酬标准，社会工作服务指标体系等等。因此，珠海社会工作要持续发展，其政策体系必须从现阶段的“指导性”政策向“操作性”转变。
    （三）社会工作服务项目由“单一性”向“多元性”转变
     前文的叙述曾提到，就现阶段而言，珠海社会工作服务项目还比较单一，主要服务于常见的青少年、老人群体。珠海社会工作持续发展，其服务项目应该朝多元化方向发展。服务人群需要进一步扩大，立足本地，积极探索外来工服务项目（企业社会工作）等。服务项目单一性还表现在重城市社区而轻农村社区，而主要大部分区域还是农村社区，珠海社会工作发展还应向农村探索。迈向多元的社会工作实际上还要解决一个问题，在现阶段的社工发展中，政府、社工界都只重视“服务”，关心的是如何向城市居民提供更多、更好、更优质、更具专业水准的服务。事实上，社会工作的面向是多元的，社会工作更重要的面向不仅在于提供“服务”，更在于“发展”。社会工作要在社会建设大潮中发挥更大作用，其定位就不能局限在“为民众提供服务”，更重要的是如何促使个体的发展，如何促使社区（农村与城市）的发展，尤其是珠海贫困落后的西部地区发展。

【参考文献】
[1] 珠海市社会工作协会.珠海市社会工作专业人才队伍建设（2007-2011年）调研报告，2011
[2] 张和清，向羽.广东社会工作发展的现状及其经验反思，《中国社会工作发展报告（2011—2012）》，北京：社会科学文献出版社，2013年8月
[3] 珠海市民政局.立足本地 创新机制 全力加快珠海社会工作发展，珠海社会工作，2010年第2期