（二）台湾地区推动志愿服务立法的社会背景

20世纪80年代后期，是台湾民间社会第三部门发展的黄金时代，社会福利的蓬勃发展带动了对社会政策立法的关注与期待，而“志愿服务法”也正是在这种客观环境下孕育而生的。一项社会政策与法律的出台，一般认为是多方面的因素的影响或多元利益博弈的结果，“志愿服务法”也不例外，除了作为利益相关人的社会福利团体的不断呼吁促进立法以外，921大地震、国际志愿者年等外部因素也促进了这部法律的提前问世。

    回顾台湾地区志愿服务发展的历程不难看到，在很大程度上，深受各个历史阶段的政治局势、经济发展以及社会转型变迁的影响（黄信瑜、石东坡，2012:113）。特别是近三十年社会政治经济结构急剧变迁，第三部门地位的提升增强了现代社会“志愿主义”复兴的趋势，更是提供了民众实际参与机会，同时也分担了社会责任。与此同时，政党轮替也在促进志愿服务工作的发展，但相对于欧美各国均已有立法的推动机制，为求能有效激励志愿服务工作的发展，志愿服务法制化成为检视台湾志愿服务工作成熟程度的重要指标（曾华源，1997）。为呼应联合国发起的2001国际志愿者年，客观的时局加速了台湾地区朝野政党对志愿服务立法目的与原则的统一。

    （三）台湾地区志愿服务立法的基础与沿革

    即便志愿服务的立法匆忙且火速，除了凝聚社会高度的共识之外，其中一个很重要的因素在于良好的制度基础，如早期出台的《台湾省加强推行志愿服务服务实施方案》（1986）、《台湾省推行志愿服务的实施要点》（1982）、《志愿服务记录证登录暨使用要点》（1989）、《广结志工拓展社会福利工作——祥和计划》（1995）等规范与促进志愿服务的政策规章。而真正具有法律意义的立法活动，应以1989年由社区发展研究训练中心委托台湾师范大学陆光教授研拟《社会福利志愿服务法》（草案）为标志，该法草案规范重点又多着墨于组织类型及基本功能与志愿服务工作者相关事宜，对于政府与民间机构与志愿服务团体之积极性作为少有规范。（曾华源、曾腾光，2003：79）虽然该法草案内容堪称完备，不过其实施领域仅及于社会福利志愿者，当年台湾地区志愿服务风气尚不普及，而且又缺乏行政部门的积极推动，立法最后并未获得通过。

    在20世纪末的最后十年，虽然《社会福利志愿服务法》并没有正式进入立法程序，但是伴随台湾地区社会福利的转型与发展，特别是 “内政部”于1995年颁布的“广结志工拓展社会福利工作——祥和计划”、1996年颁布的《行政院暨所属各机关实施志愿服务要点》等政策，这些政策使志愿服务更具导向性、系统性，对推动志愿服务理念的普及、推动志愿服务发展的制度性建设起到重要的作用，如对志愿者的招募、遴选、训练、督导、考核、奖励表扬与福利保障都有较为明确的规定。

    虽然1989年的立法提案未能进入立法程序，但仍有不少专家在不断推动志愿服务立法的实现，先后于1997、1999年两次进入立法提案。1997年立法委员的临时提案以期望通过立法，有效开发国内青年志愿服务资源，而在拟定具体的草案过程中不了了之。1999年第二次进入立法提案时，由66名立法委员联署“志愿服务法”（草案），明确了立法动机与结合了国际志愿服务发展的整体趋势，虽然历经波折与不同版本的对抗，最终以建立立法的共识，并避开争议性较大的条文，而能顺利三读通过，成为台湾地区第一部“志愿服务法”。

    （四）台湾地区志愿服务法的实施与立法完善

    当志愿服务法的颁布施行后，“内政部”陆续颁布实施了《志愿服务奖励办法》、《志愿服务证及服务纪录册管理办法》、《志工伦理守则》、《志工服务绩效认证及志愿服务绩效证明书发给作业规定》、《志工申请志愿服务荣誉卡作业规定》等相关配套法规与政策。法院、外交、侨务、劳工、卫生等机构也陆续出台了各职能领域的志愿服务奖励办法。当然，对于母法与子法在制定过程中都相当仓促，不同学者与志愿服务团体对其评价不一。有学者认为配套的子法比较好的解决了“志愿服务法”母法在具体规范上的不足，同时弥补与规避了当时志愿服务立法仓促带来的实务操作上的困境，当然也有学者专家认为志愿服务法的立法审慎思虑不够周详，过程匆促草率（陈武雄，2001；蔡汉贤，2001），对某些关键性的冲突议题并没有得到有效解决。

    为此，有学者提出志愿服务法在实务运作中的局限性也非常明显，如未能强调志愿服务管理者专业知能的重要性、对志愿服务的解释范围狭窄而影响志愿服务的发展、主管机关权责整合控制还是协助关系不明确、强调志愿服务伦理适应范围有限……为了使志愿服务法更具有可行性，符合社会发展的实际，落实公民社会的精神，部分学者与志愿服务团体也在不断推动志愿服务法的修订工作。2008 年12 月，“内政部”配合国际志愿服务发展趋势，突破志愿者人力资源运用的传统思维，完成《志愿服务法修正草案》，在立法目的方面，增列“型塑公民社会”、“鼓励从服务中学习”等现代志愿服务主要理念，以建构公民社会，与国际发展趋势接轨。但当前囿于修法的范围过于宽泛，对于志工与义工概念使用、志愿者激励措施、志愿服务伦理、教育训练等多个议题上并没达成相对共识，以至于当前尚未完成首次法律的修订。

    二、台湾地区志愿服务立法的法律架构

    台湾地区“志愿服务法”共8章共25条，施行至今尚未修正。其中第一章总则、第二章主管机关、第三章志愿服务运用单位（大陆称之为“志愿者组织”）之职责、第四章志工的权利及义务、第五章推动志愿服务之措施、第六章志愿服务之法律责任、第七章经费及第八章附则。除了该法作为法律体系的主体之外，其他授权的相关政府部门制定的法律性文件、配套性规范文件和实施细则，构成了台湾地区志愿服务法律架构。

    （一）志愿服务立法的价值与基本原则

    法律制度安排的指导思想、价值取向，结构设计与细化的程序机制是否科学合理，对于志愿者及其组织的生存与发展有重要意义。（黄信瑜、石东坡，2012:114）“志愿服务法”第1条就明确了立法的主要目的在于“为整合社会人力资源，使愿意投入志愿服务工作之国民力量做最有效之运用，以发扬志愿服务美德，促进社会各项建设及提升国民生活素质”。从立法精神上来看，主要体现在规范与激励两个层面，即透过法律制度性规范，重视志愿服务程序与资源运用的规则，通过明确志愿者安全保障与激励措施，进而提升志愿服务水平，彰显该立法的工具理性。另一方面，立法也明确将志愿服务视为一种重要的社会人力资源，甚至社会资本，通过资源的整合，激发民众的社会参与，推动全民对社会的关怀，这更强调其作为社会法凸显利他精神与社会公益性价值发挥的价值理性。

    虽然没有集中的法律条款规定立法的基本原则，但是纵览该法全文，特别是分析它的管理体制、运行机制、权力义务规范、保障激励体制、法律责任以及促进办法等方面的规定可以看到，该法有效统一了原分散在各部门运用志愿服务的主要做法。以鼓励并尊重民间团体（社会组织）自由发展为主轴，强调政府推动志愿服务在提供民众社会参与，而非免费人力资源运用，透过政府主导监督和社会支持的原则，形成政府与民间社会团体的公私协力，显然体现了现代公共管理迈向合作制的价值理性。当然，法律还遵循了平等自愿、遵守伦理操守、注重实效、柔性管理的原则，不仅仅为规范和统一志愿服务行为提供依据，更蕴涵了推动志愿精神的普及与公民社会发展的价值追求，如增进志愿服务机构自主性与合作性、增进志愿服务参与和服务品质、激发志愿服务资源、增进志愿服务持续发展等等。

    （二）志愿服务法律关系主体的界定

    “志愿者”是志愿服务的具体承担者，也是志愿服务立法所要关注的首要主体，是该法中的核心概念。对于“volunteer”这个词的理解，学术界和实务运作中都存在着较大的差异与模糊性，这种差异主要来源于不同文化背景与社会传统对志愿服务概念的理解，直至今日，“志工”与“义工”概念的混淆与争论并未因立法的实施而中断。从联合国宣言对“志愿服务”定义的界定来看，更强调志愿服务的组织性、技术性以及人与环境的融合性的解释。而“志愿服务法”对志愿服务概念的理解，更倾向于美国社会工作协会的定义，强调志愿服务自愿、诚心、参与和辅助的基本元素。自从志愿服务立法后，“志工”一词也逐渐取代“义工”的用法，因为“volunteer”（志工）含有“volition”（意志力、自动自发）的概念（陈金贵，1994），志愿服务运用单位多以“某某志工队”称谓，但义交、义警、文化义工等用法仍广泛存在。

    在志愿服务的实务运用上，对于“志工”与“义工”概念的冲突与区分并没有因为立法而结束，反而存在着较大的争议，甚至当前不少专家学者正在筹划推动彼此的正名。而在2011年举办的“全国志愿服务研讨会——志愿服务立法10周年回顾与前瞻”的研讨会上，当与会嘉宾提出“国立自然科学博物馆20年来皆称为义工队，教育部门要求更改为志工队，盼望能够协调不需改名”的议题，而“内政部”相关人员的回应明确，认为“义工与志工两词曾讨论许久，在本质上雷同。义工一词较本土性，但容易与‘义务’混淆，因此志愿服务法采用志工”，“志工与义工的出发点相同，但因应国际化且依据”志愿服务法”，已明言统称“志工”。

    （三）立法的适用范围

     从立法的适用范围上来看，不论是在立法的形式还是在逻辑上，皆力图完整和清晰地给出该法律的适用范围。各国对志愿服务行为认定的标准都存在较大的差异，以至于在国际衡量国家与地区志愿者比例时都存在着统计口径的差别，如美国等国家对志愿服务行为的界定就相对比较宽泛，而台湾地区法律认定的标准比较严格。该法一个比较显著的特点就是通过否定性（列举排除）表述，使得在志愿服务的范围上更为严谨（黄信瑜、石东坡，2012:116），如在第2条规定了，志愿服务的范围为经“主管机关”或“目的事业主管机关”主办或经其“备查”符合“公众利益”之服务计划（强调志愿服务的规划性与组织性），而且“不包括”单纯、偶发，基于家庭或友谊原因而执行的服务计划。而第24条又规定了特殊情形的认证，如志愿服务运用单位“派遣”志工前往“国外”从事志愿服务工作，其服务计划经“主管机关”及“目的事业主管机关”备查者（第24条）。因此，志愿服务的存在及其法律调整指向，就明显和一般我们所熟知的无因管理、履责行为、注重义务或者推定义务等行为活动相区别，这就在一定程度上避免、削减了一般可见的工作职责、上级组织、领导的安排与动员等“被志愿”的情况发生。（黄信瑜、石东坡，2012:116）

   （四）主体的权责与政府监督

    业务主管机关分为主管机关与目的事业主管机关，“志愿服务法”所称的主管机关，在“中央”为“内政部”，在“直辖市”为“直辖市政府”，在县(市)为县(市)“政府”（第4条第1款）。志愿服务法所定事项，涉及各目的事业主管机关执掌者，由各目的事业主管机关（大陆称为“业务主管单位”）办理（第4条第2款）。目的事业主管机关是指相关社会服务、教育、辅导、文化、科学、体育、消防救难、交通安全、环境保护、卫生保健、合作发展、经济、研究、志工人力之开发、联合活动之发展以及志愿服务之提升等公众利益工作之机关（第4条第5款）。

    依该法第4条、第5条、第23条的规定，主管机关或事业主管机关，有以下的职责：（1）规划及办理志工业务：包括志工的招募、教育训练（基础训练、特殊训练）、奖励表扬、福利、保障、宣导与申诉等事项（第4条第3款）；（2）设置专责人员：应置专责人员办理志愿服务相关事宜，其人数得由各级政府及目的事业主管机关视其实际业务需要定之（第5条第1款）；（3）编列预算：主管机关、志愿服务计划目的事业主管机关及志愿服务运用单位，应编列预算或结合社会资源，办理推动志愿服务（第23条）；（4）召开会报：为整合规划、研究、协调及开拓社会资源、创新社会服务款目等相关事宜，得召开志愿服务会报（第5条第1款）；（5）联系与辅导：对志愿服务运用单位，应加强联系辅导并给予必要的协助（第5条第2款）。

   （五）志愿服务组织的权责

    虽然志愿者对于组织来说是一种助力，如志愿者也会带来新的观念、才能、活力与资源，并且影响机构的生存与发展（Rapp&Poertner，1992），但也时也是一种阻力，如高流动率、人际冲突、低承诺、热情过度或热情难维持、团队训练的管理成本居高等。所以“将管理的理念与技巧转换到组织管理志愿者上”将是志愿服务专业运作的关键性议题（曾华源，2003）。“志愿服务法”第3条第4款对志愿服务运用单位界定为“运用”志工的机关、机构、学校、法人或经政府立案团体。在运行机制的设计上就有效地区分了业务主管机关（政府）和志愿服务组织的权责，特别是明确政府主管单位的规划、统筹与监督功能，凸显志愿服务运作单位在招募、培训等运营管理功能。

    该法第3章“志愿服务运用单位之职责”专章对具体的权责进行了规定，具体包括制定计划及招募志愿者、志愿服务计划办理、志愿服务计划备案、教育训练办理、服务安全及卫生确保、服务资讯的提供以及专责督导的指定、志愿服务证及服务记录册的颁发、服务限制等部分。不难发现，在制定该法时充分遵循了志愿服务行为运作的基本规则，同时也广泛吸纳了社会福利团体长期带志愿者团队的基本经验，如明确办理教育训练（基础训和特殊训）、设立志愿者督导制度、明晰伦理守则与规范，在可操作层面上确保了志愿服务运用流程的顺畅性，以及规范运用单位合理运用志愿服务资源行为，以免出现不良志愿服务行为带来伦理的争议以及志愿服务资源被滥用的情况。

    （六）志愿者的权利与义务

    台湾地区“志愿服务法”对志愿者的权利和义务做出了明确的规定，如表1所示。志愿者的权利共列举了五项内容：（1）接受足以担任所从事工作的教育训练。（2）一视同仁，尊重其自由、尊严、隐私及信仰。（3）依据工作之性质与特点，确保在适当之安全与卫生条件下从事工作。（4）获得从事服务之完整信息。（5）参与所从事的志愿服务计划之拟定、设计、执行及评估。志愿服务的义务共有八项内容：（1）遵守伦理守则的规定。（2）遵守志愿服务运用单位订定的规章。（3）参与志愿服务运用单位所提供的教育训练。（4）妥善使用志愿服务证。（5）服务时，应尊重受服务者的权利。（6）对因服务而取得或获知的讯息，保守秘密。（7）拒绝向受服务者收取报酬。（8）妥善保管志愿服务运用单位所提供的可利用资源。对前项所规定的伦理守则，由“中央主管机关”会商有关机关确定。

     表1 台湾地区志愿者的权利与义务一览表

	项目	内容
志愿者权利	1.参与训练	参加足以担任所从事工作的教育训练。
	2.受到尊重	一视同仁，尊重其自由、尊严、隐私及信仰。
	3.环境适当	依工作性质与特点，确保在适当的安全与卫生条件下工作。
	4.获得资讯	获得从事服务的完整资讯。
	5.参与机会	参与所从事的志愿服务计划的拟定、设计、执行及评估。
志愿者义务	1.遵守伦理	遵守伦理手册的规定。
	2.遵守规章	遵守志愿服务运用单位订立的规章。
	3.接受训练	参与志愿服务运用单位所提供的教育训练。
	4.妥用证件	妥善使用志工服务证。
	5.尊重案主	服务时，应尊重受服务的权利。
	6.保守秘密	对因服务而取得或获知的信息，保守秘密。
	7.拒绝报酬	拒绝向受服务者收取报酬。
	8.珍惜资源	妥善保管运用单位所提供的可用资源。

    （七）促进志愿服务的措施

    法规的基本功能在于有方向和可遵循的依据，也是一种落实政策的工具，而法规内容也反映政策背后所隐含的价值或判断，代表当前制定者对法规相关议题的认识程度或理念。（曾华源、曾腾光，2003：73）因此，在制定志愿服务法规上需要综合考虑“保障自主性、增进志愿服务效能、激发潜在资源、激励持续参与”的需求，确实估计现实环境的条件和环境，才能达到法规的完整性、周延性、发展性、有助益性和可行性。（曾华源、曾腾光，2003：73~77）在制定志愿服务法的初期，不同专家学者与利益团体对于促进志愿服务的措施有着较大争议，特别是奖励措施的幅度、考评体系、安全措施、荣誉卡的核发、优先服替代役、列入升学就业成绩等方面，直至今日仍有不少学者在推动此部分的法律修订。

    为促进志愿服务的有效推广，政府主管机关或志愿服务运动单位必须提供的措施，包括：（1）福利方面：志愿服务运用单位应为志工办理意外事故保险，必要时，并得补助交通、误餐及特殊保险等经费（第16条）。（2）考评方面：志愿服务运用单位应定期考核志工个人及团队之服务绩效（第19条第1款）。主管机关及目的事业主管机关应对推展志愿服务之机关及志愿服务运用单位，定期办理志愿服务评鉴（第19条第2款）。（3）奖励方面：主管机关及目的事业主管机关得就前项服务绩效特优者，选拔楷模奖励之（第19条第1款）。对前项评鉴成绩优良者，予以奖励。志愿服务表现优良者，应给予奖励，并得列入升学、就业之部分成绩（第19条第4款）。（4）资源方面：各目的事业主管机关得视业务需要，将汰旧之车辆、器材及设备无偿拨交相关志愿服务运用单位使用；车辆得供有关志愿服务运用单位供公共安全及公共卫生使用（第18条）。（5）证明方面：运用单位对于参与服务成绩良好之志工，因升学、进修、就业或其它原因需志愿服务绩效证明者，得发给服务绩效证明书（第17条）。（6）荣誉方面：志工服务年资满三年，服务时数达三百小时以上者，得检具证明档向地方主管机关申请核发志愿服务荣誉卡。志工进入收费之公立风景区、未编定座次之康乐场所及文教设施，凭志愿服务荣誉卡得以免费（第20条）。（7）替代役方面：从事志愿服务工作绩效优良并经认证之志工，得优先服相关兵役替代役（第21条）。

     三、台湾地区促进志愿服务发展的立法经验

    虽然台湾地区“志愿服务法”在立法和法律实施中都存在着较大的争议，学者与相关民间团体对修法的呼声也非常高。不过，作为社会福利政策的立法过程与立法价值层面上，有诸多值得肯定之处。

     （一）把志愿服务视为社会重要人力资源

    “志愿服务法”第1条明文揭示了立法精神，即“为整合社会人力资源，使愿意投入志愿服务工作的国民力量最有效的利用”。同时，其它条文也有相关规定，如主管机关为整合规划及开拓社会资源，得召开联系会报；运用单位采取联合方式招募志愿者；集体从事志愿服务之公、民营事业团体，应与运用单位签订服务协议。该法将志愿服务资源作为重要的社会人力资源，颠覆了志愿团体是“说说笑笑、蹦蹦跳跳、说起来重要、忙时可以不要”的刻板印象。在社会政策立法价值层面就有较大的突破，这不仅从法律层面肯定了志愿服务在社会发展过程中的定位，以及在促进资源的合理配置与公民参与上更显其价值。虽然该法是在十多年前制定，但不可否定的是，立法者对于相关机制设计的制度性安排，充分考量了社会变迁与急剧转型的客观现实，以做出制度性的回应。

    （二）合理界定志愿服务的服务领域

    传统的志愿服务，大都属于个人行为，可以随心所欲，服务他人。但是依“志愿服务法”第2条的规定，“志愿服务必须是由主管机关或目的事业主管机关主办，或经其备查符合公众利益的服务计划。而不包括单纯、偶发，基于家庭或友谊原因而执行的志愿服务计划”。志愿服务有了一定的范围，能较好地整合社会人力资源推动社会福利的发展，同时对社会互助与社会活动类的志愿服务活动并不构成冲突。在有效明确行为的边界的同时，很大程度上保留了较多的通融性、宽松性与鼓励性，以引导志愿者能有更多元的参与机会。志愿服务立法中蕴涵有促进法的立法意涵（肖金明，2010），对志愿服务有效范围的界定着重保护了社会福利领域的志愿服务行为与资源的分配，这也是这部法律值得肯定的亮点。当然也有不少学者对此这种分类方式认为过于狭隘，不利于促进志愿服务的公平参与，有违背志愿服务的基本要义与精神。

    （三）建立了志愿者教育训练制度

    受志愿服务流动性较大，以及绝大部分志愿服务专业性要求不高等因素影响，志愿服务团体大多以“相见欢”和“破冰活动”等团队训练的形式代替教育训练，即便是有安排相关业务的讲习，也是以节约成本作为出发点，并没有较为统一的规范，而且训练的内容也五花八门。“志愿服务法”第9条明文规定“运用单位应对志工办理基础训练、特殊训练。而且志工必须依规定参加一定时数的训练课程，才能领取志愿服务证与志愿服务记录册”。志愿者教育训练制度的确定，明确了训练的内容、重点以及形式，并且给志工运用单位保留了一定的灵活空间，这种制度的设计有效缓解志愿服务队伍服务水平参差不齐的情况，同时有助于对保障受服务者的权益、增进对志愿服务理念的认识、提升志愿服务的品质、推动志愿服务文化的大众化传播。

    （四）规范志愿者的权利义务关系

    志愿服务法对志愿者的权利与义务，都有明确的规范，其中志愿者的权利，是参加训练、受到尊重、环境适当、获得资讯、参与机会；志愿者的义务，是遵守伦理、遵守规章、接受训练、妥用证件、尊重案主、保守秘密、拒受报酬、珍惜资源。此外，志愿者如因故意或过失而不法侵害他人权利，还必须负法律责任。透过这些规范，使运用单位与志愿者都有明确的行事准则可以遵循。除强制运用单位需为志愿者购买保险外，还明确规定了志愿者的各项权利，保障志愿者从事服务对自身权益的了解。

   （五）设计激励体制有效保护志愿者的参与积极性

    虽然志愿服务行动被定义为“不以取报酬为目的”的活动，但在台湾地区对各类志愿者及志愿服务团体的奖励机制也较完善。在早期的实践中，许多地方就已经开始了对志愿服务的时数予以登录计时，也有地方采取志愿者人力银行的制度，以供作奖励表扬之参据的做法。2001 年颁布实施的“志愿服务法”及相关“子法”既规定了精神奖励的方面，如：“志愿服务运用单位应定期考核志工个人及团队之服务绩效”，也在一定程度上将这种奖励与志愿者的自身利益挂钩，如“志工进入收费之公立风景区、未编定座次之康乐场所及文教设施，凭志愿服务荣誉卡得以免费”、“从事志愿服务工作绩效优良并经认证之志工，得优先服相关兵役替代役”。

    （六）规定促进志愿服务发展的诸多配套措施

    依志愿服务法规定，主管机关与运用单位必须透过福利（意外事故保险、交通费、误餐费补助）、考核评鉴、奖励表扬、资源提供、服务绩效证明、志愿服务荣誉卡、优先服替代役等具体措施，有效鼓励志愿者致力于服务工作。这些促进措施，不仅有助于提高志愿者的服务绩效，而且可带动更多的民众投入志愿者行列，进而有利于志愿服务的永续发展。台湾地区“志愿服务法”在法律性质上属于政策法与促进法，规定了志愿服务的基本管理规范的制度架构之外，还确立了促进志愿服务发展的具体政策措施。

    四、台湾地区志愿服务立法的局限性与争议

    志愿服务立法的正向价值体现在对公民社会的形塑与促进公民参与上，然而，志愿服务法在执行过程中的冲突从未间断过，这种冲突有来自于法律制度文本上概念模糊的缺陷，也有来自近年来引申出的实务运作困境，如功利性志愿服务换取学分与升学机会，使志愿服务议题再次成为了社会的焦点，陆续有专家学者或研究者对志愿服务法进行了相关的探讨，并针对志愿服务的立法精神、运用单位职责、奖励措施、执行面等范畴分析其局限性与困境。

    （一）对志愿服务范围解释狭窄，扭曲志愿服务精神

    Barker（1988）认为志愿服务是一群人追求公共利益，本着自我意愿与选择而结合的志愿团体。“社会需求或公共利益”所指向的社会问题的公共性需求应是志愿服务所面对的关键性问题，特别是社会福利多元化趋势和新公共管理的发展，政府应与社会组织建立公私协力关系来促进社会福利多元化发展与品质的提升。该法明确将志愿服务定义为“辅助性”服务（第3条第1款），志愿服务被窄化为受支配的资源，志愿服务功能发挥仍受局限。（曾华源、曾腾光，2003：85）这意味着志愿服务行为属于依附性，而无组织的自主性或自导性，而在社会福利机构从事直接服务中，志愿者所提供的服务都直接面对案主、以直接提供服务为主要模式，而与该法中对于志愿服务的定义表述则与事实明显不符。

    在志愿服务法中，政府、社会以及社会组织之间的定位与角色扮演决定了未来的发展方向。然而在该法的制度设计上，仍是遵循官方和机构主导志愿服务的传统，私部门不受信任和尊重，而非真正鼓励非营利组织部门在志愿服务上的自主发展（曾华源、曾腾光，2003：85）。郑胜分（2003）则认为在理念层次上，应厘清志愿服务是否应由政府介入规范、是以制度为主或人员为主，以及立法的出发应厘清是以政府为主或民间为先。政府的主导推动且缺乏明确的政策协助非营利组织，而且当前尚未出台规范非营利组织运作的法律，非营利机构为节约成本在运用志愿者中专业人力化日趋严重（曾华源、曾腾光，2001），志愿服务参与精神与功能容易扭曲。

    （二）志愿服务主管机关与运用单位职责不明确

    志愿服务法立法目的偏向政府期待的结果、适应范围局限固定形式，在主管机关认定部分，主管机关与目的事业主管机关的权责不清、人力不明确、对志愿服务使用单位的功能争权。在看待志愿服务的运用单位职责上，志愿者招募中未讨论个人与单位的关系，志愿服务使用单位以优先官方且对非营利组织而言有失公允，对未送计划者的讨论过于严苛不利，对教育训练的介入目的都以中央为主导，对服务环境和服务信息说明不清，等等。如该法第7条中要求志愿服务单位在运用志愿者人力资源前，必须先拟定志愿服务运用计划，采取“事前备案、事后备查”的方式将计划交由主管机关督导管理，这种方式期待以统一的标准来要求各类组织以建立志愿者管理制度的思考，但并没有考虑到非营利组织的多元性与特殊性，这样的制度设计背后理念也充分显示了对非营利组织的不信任，实然更重要的是影响了非营利组织的自主性与自律（纪惠容、郑怡世，2001）。

    该法透露出的优先官方对志愿服务的运用的政策意涵也迎来了不少指责，近年来也有学者批评当前诸多部门廉价运用志愿者资源取代部分专任人力节约人事费用，而对于民间组织而言，志愿服务成本攀升、志愿者流动率增大、志愿者运用的自主性减弱等因素制约了他们对志愿服务运用的积极性，从制度设计层面上有失违背公平正义。志愿服务法在志愿服务管理课题上，不见得有催化服务与参与之效能，在本质上政府反而把较多责任放在志愿人力运用上的规范：如训练、服务时数登记、督导制度和奖励。虽然说是要控制志愿服务质量，但是这是外力控制，而非培育公民意识，鼓励内在自我控制。所以志愿服务法在鼓励社会大众参与公共事务，真正维护公共利益上的帮助还是相当有限。（曾华源，2005）

     （三）激励参与志愿服务方法不当与不足

    对于志愿者的激励措施，有多位学者就曾经质疑奖励活动是否真的促进志愿服务发展。郑胜分（2001）认为有关促进志愿服务措施欠缺完整的构图，如在志愿者保险及相关措施的规范对使用者造成较大压力，特别是社会福利团体，而老年志愿者投保困难、志愿者投保后流动率高、是否需全员投保等现实困境使志愿者保险实际操作十分繁杂。而林胜义通过对各类志愿者的调查，指出现行奖励太多之外，奖励标准与奖励价值差异太大，而且高金钱价值的实物奖励，如金牌、出国旅游，以及重复奖励情形普遍，造成过多争议（曾华源，2005）。因此，立法设置激励措施可能有助于促进志愿者的参与，但是措施不当也可能损害志愿者精神，实质奖励恐怕容易产生过度偏护效果，伤害志愿者的内在心理动机和彼此之间的感情（Faizo，1981）。

    至于志愿服务的奖励属性应该是什么，其实奖励活动还反映出对志愿服务价值认知。为此，多位台湾学者呼吁志愿服务的诱因不宜过度，奖励不能太高，以免伤害到志愿者的纯真性，导致志愿者过于计较得失。因而，建议将“服务绩良者在升学、就业、服替代役”的优惠予以删除，或者改为参考、密封推荐。当然也有学者较为前瞻的角度考虑，国际公益慈善事业的发展，志愿主义兴趣带动志愿服务规模不断扩大，如果缺乏有效引导与政策的保障，特别是在功利主义盛行的社会背景下，亦容易造成“慈善的道德危机”和“志愿失灵”。

    （四）志愿服务教育训练中的实务运作困境

    依志愿服务法的规定，志愿服务教育训练分为基础训练与特殊训练两个层次，基础训练内容由中央主管机关规定，特殊训练内容由志愿服务运用单位根据服务类别设计。志愿服务的教育训练在增进志愿者对志愿服务精神的了解，以及掌握基本的服务技巧上确实有较大帮助。不过教育训练中也存在较多的问题是当时立法并没考虑到的，如教育训练的经费由谁承担、学校等单位志愿者教育训练费用是否可以申请补助、“志愿服务伦理”与“志愿服务内涵”课程内容相似，是否可以采取合并、志愿者基础训练是否可以采取网络教学方式、如何培养与开发教育训练足够的讲师队伍等现实问题。

    而对于特殊训练的态度，首先体现在“特殊训练”或“成长训练”的语辞问题。志愿者有爱心、有热诚，但不一定具备从事志愿服务应有的理念及技巧，所以志愿者有接受教育训练的必要。其中基础训练，名正言顺，是为志愿服务奠立基础，但特殊训练则不知是因为运用单位的特殊性？或者说服务对象的特殊？有时容易被误解是为了服务身心障碍人士而训练。为了避免误解，应该将“特殊训练”修正为“成长训练”，以此鼓励志愿者终身学习，不断成长，也是当下很多人担任志愿者的动机之一。当然也有专家建议将“特殊训练”改为“专业训练”，恐怕又将误解为要将业余志愿者训练成为专业志愿者（林胜义，2010）。

   （五）志愿服务法缺乏硬性执行约束

    志愿服务法也有人称之为志愿服务促进法，其法条旨在规范志愿服务的运作、权利义务关系以及促进志愿服务发展的措施，然而也不难看到该法缺乏对志愿服务的罚则内容，对因故意或过失不法侵害他人权利而承担的法律责任，也相当模糊。这种缺乏约束性的因素也体现在政府主导的政策责任上，目前政府已通过志愿服务法，但是至今不仅仍无整合性的志愿服务政策方向，缺乏制度的整体规划，政府各部门之间的做法差异也很大，推动志愿工作是各行其是，而且也无法提供有效的条件与规范，以促进志愿机构的发展（曾华源、曾腾光，2003）。

    这种硬性约束力的缺失还体现在促进志愿服务发展的保障措施上，以志愿服务保障以经费补助为例，政府在不断缩减补助，而且政府的经费补助偏重在硬体资源方面，欠缺全盘性的软体服务方案补助计划。在方案预算补助方面不仅仅删东删西，而且补助款核销手续繁缛，不仅令志愿服务者的认知偏向负面，让志愿部门工作推广阻碍重重，也有违志愿服务者的基本精神（张伟贤，2001）。而针对法定项目办理的情形，依该法规定应该设置专任办理志愿服务业务部分，而大部分县市设有专责人员办理志愿服务业务，但因社政（社会行政）单位人力不足，需要县市承办人员多为兼任而无精力深入的规划与投入。（朱丽荣，2004）而对于志愿服务会报办理、志愿服务记录册发放、办理表扬活动、志愿者教育训练等方面地方政府具有较大的随意性。即便台湾地区每两年会对地方政府志愿服务进行综合评鉴，但缺乏全盘性的政策推动的硬性约束力，志愿服务活动很容易流于形式，有违立法初衷。

    五、对大陆志愿服务立法的几点启示

    在相关部委关于志愿服务的法律文件和地方立法的基础上，确定志愿服务的主要范围、基本原则、权力与义务、促进措施，设计志愿服务整体规范运行、促进发展的基本规范，是当前全国性志愿服务立法需要解决的几个问题。其面临的问题既有来自对现有志愿服务体系整合管理体制突破的压力，还将有如何科学设计志愿服务激励与保障机制等技术上的难题。在推动志愿服务制度化与志愿服务立法上，想必台湾地区志愿服务立法能给我们带来一些启示。

    （一）立法精神要体现志愿服务参与者的主体性

    志愿服务是基于社会公益责任的参与行为，从立法的角度而言，法律关系是由于法律规范的存在而建立的社会关系，作为志愿服务法调整和规范对象的志愿服务行为，需要有一个明确的内涵和外延。我们从台湾地区的立法经验可以看到，将志愿服务工作订为辅助性质的定义是窄化了志愿服务的精神要义，在这种观念的引导下，运用志愿服务的自主性受到限制，志愿者参与层次不能扩大，服务的范围、形式和内容都受到比较严格的限制，被锁定在提供劳务和庶务性工作。囿于大陆志愿服务发展的背景与社会认知条件的差异，过于宽泛或过于狭窄的认定都不利于志愿服务事业的发展，况且立法活动也需要考虑法律的操作性的问题。广义的界定难以有效转化志愿服务保护机制，因此立法活动应该以组织化的志愿服务为法律调整范围，对于那些不希望注册或者不具备登记注册基本条件的，可以由民法等其他法律规范调整。因此，可以从志愿者的认证机制出发，从中义的角度界定志愿者的定义，即通过登记、注册或者招募从事志愿服务的个人或者组织，分为注册志愿者、招募志愿者和登记志愿者三个类别。（肖金明，2011）

    因此，大陆在制定全国性的志愿服务法时，在充分借鉴尊重和体现志愿服务参与者的主体性的同时，在对志愿者概念的界定时，可以对法律关系的主体突破现有青年志愿者协会规定的年龄限制，要综合考虑到青少年、老年志愿者不同类别志愿者的客观社会参与需求，同时要对限制民事行为能力的青少年群体从事志愿服务行为要有明确的制度安排，可以将志愿者直接界定为“自愿无偿地参与志愿服务的自然人”。对于志愿者组织，国家在立法时应充分考虑其作为独立法人主体的基本属性，强调志愿服务组织依登记备案的章程进行管理，具有独立性，其内部事务不受行政干预，国家机关、企事业单位内部成立的志愿服务组织可通过加入志愿者协会取得合法地位。（赵枞安，2011）

    （二）合理界定志愿服组织体系的权责关系

    即便台湾地区志愿服务的主管机关与运用单位职责不明确而受到诸多批评，但我们也不难发现这也是当前大陆志愿服务现行管理体制与运行机制存在的突出矛盾，志愿服务资源与服务领域过于集中以至于分配不均，政府部门以及社会组织之间争夺志愿服务资源的情况普遍，特别是“收割成果”现象严重。因此，合理界定志愿服务行为、主要服务领域、志愿服务程序及运行机制至关重要。在现有的法律架构下理顺志愿者、志愿者组织、志愿服务对象三方主体之间的资格、地位与相互关系，实现规范与促进的统一，合法、科学、高效地利用志愿服务资源，促进社会的和谐，作为立法的出发点与落脚点。

    我国从事志愿服务工作主要由共青团组织、民政部门以及文明办负责推进，志愿服务队伍的条块分割情况严重，而全国性立法活动的适应范围显然已突破了传统青年志愿者协会的范畴。因此，有必要明确志愿服务管理体制中行政职能的权属划分，确认统一志愿服务工作的业务主管机关，形成符合我国志愿服务发展需要的管理体制。在业务主管机关和志愿服务团体职责划分时，业务主管单位应注重对志愿服务的总体规划、经费保障、培训开发、统筹与协调、开拓社会资源、奖励、福利与保障、服务时数系统认证、宣传推广等职责划分，侧重于政策规划与宏观管理。志愿服务组织则主要负责志愿者招募、召募、训练、管理、运用、辅导、考核及其服务项目，侧重于志愿服务的经营管理工作。

    （三）推广教育训练制度，提升志愿服务品质

     从台湾地区志愿服务的教育训练是志愿者取得志愿服务记录册的基础，使志愿者在掌握基本的直接服务技巧与规范之后从事志愿服务，较为有效的避免了志愿者因工作方法不当给服务案主带来的伤害。志愿服务立法目的在于促进公共利益的达成与公民的参与，与私领域的商业或互助活动有着本质的区别。所以，建议在立法过程中，可尝试推广志愿服务教育训练来推动志愿服务水平的提升，增进志愿者对志愿服务精神的理解。至于教育训练的课程规划，侧重在志愿服务基本理念与知识、志愿服务技巧、志愿服务经验分享等领域。

    （四）设计保障激励机制，鼓励和促进志愿者持续参与

    有效保护和奖励志愿者是志愿服务立法的基本品格，台湾地区的经验也告诉我们，志愿活动开展的激励和约束措施是维系和促进志愿服务发展的有效方式，关键在于激励措施的针对性和科学性设计。那么奖励标准应奖励创新性服务还是重视时数与持久性？如有通过有效的激励促进志愿服务的多元参与？在设计激励措施时需充分分析当前志愿服务的基本生态，从政策策略设计上促进社会参与的多元化，如社区义工、企业义工、学校义工、党员义工等等。而在激励措施的设计上，应综合考虑“普遍性”与“特殊性”的激励措施，既要注重对持久参与志愿者的嘉奖，同时也要注重对特殊贡献志愿者的奖励，通过绩效评估的方式对促进志愿服务发展有贡献的志愿服务运用单位给予奖励，如设立“市长奖”等。在保障措施中需阐明和限制志愿者在参与志愿活动时所承担的个人责任风险，注重由志愿者有关活动引起的民事诉讼中给予志愿者、非营利组织和政府机构相应的保护。当然我们也需要注意因为激励措施给志愿服务带来污名化的可能，如当前多地实施的外来人口志愿服务加分入户的户籍政策，如利益捆绑引致志愿服务造假现象，也将影响社会整体观感。

    （五）注重配套政策在推动志愿服务事业发展的调控作用

    志愿服务法为原则性法规，相关的配套子法与实施细则提供执行时的依据。即使台湾已经出台了多项配套的政策与子法，然而在实务运作中依然存在着较多的冲突疑虑，“内政部社会司”通过法条释义等方式给予补充说明以弥补立法的不足。为此，针对当前推动志愿服务立法而言，要注重核心配套政策在立法文本中的体现，如保险保障措施、设备提供、经费来源、救济渠道、激励措施、服务证明等等。从立法宗旨与立法效果的考虑，应加紧对相关配套政策细则的研究，特别是招募注册制度、教育培训制度、服务记录制度、资金筹措机制、激励表彰制度、保险制度、回馈制度、伦理准则，以细则的形式与母法配套使用。

    （六）加强志愿服务精神的宣导与释义，促进志愿理念传播

    虽然志愿者与志愿者督导对志愿服务有着初步的影响，也接受了志愿服务的基础训练，但对于志愿服务立法的基本精神与目的、志愿服务内容等内容仍然模糊不清，甚至在志愿服务中往往出现志愿者伦理的价值冲突现象。因此，志愿服务主管机关及运用单位宜加强对志愿精神与理念的宣导，既要扩大宣导志愿服务所涵盖的内涵与过去不同，政府对民众参与社会公益与服务活动之分类应扩大，并对参与者之参与工作专业知能层次与职务种类进行统计，才能真正呈现志愿服务的概况。宣导的途径上，透过举办地区性的观摩会、博览会以及规划运用媒体来传播志愿服务的理念，如制作宣导短片在电视公共场所、大众运输工具上播放，其次透过举办志愿服务为主题的研讨会或研习活动也有利于增进对志愿服务理念的理解。

   （七）区别志愿工作者与社会工作者之间的关系

    从台湾地区的经验可以看到，依志愿服务法规定，主管机关、目的事业主管机关、运用单位，有应设置专责人员，办理志愿服务督导工作及相关事宜。这些单位，除非没有社工人员，否则通常会指定社工担任志愿服务业务的承办人。而社工的任务可以设定为制定志愿服务运用计划、进行需求评估并招募志愿者、办理志愿者教育训练、辅导志愿者加入团队、实施志愿者督导及考核、提供适当奖励或加强督导，以确保社工在志愿服务过程中的专业提供者的角色，以免造成公众关于“志工”与“社工”的误解。发挥社会工作者专业的方法和技巧优势，指导义工开展服务，提升义工的服务水平，形成“社工引领义工服务、义工协助社工服务”的运行机制。建立申请义工、招募义工制度，形成稳定联系义工来源与供需对接关系。

    （八）重视对志愿服务的经营管理，提高志愿服务用效能

    志愿服务法制定不涉及运用单位的管理问题。在实务中，针对志愿者团队的管理，一方面可以提供免费的人力资源以提高组织服务效率，另一方面规模化志愿者团队的科学化管理也将考验志愿服务运用单位的经营管理水平。志愿服务团体在实现社会理想上，需要运用更多资源。随着社会福利团体的增加，不可避免的彼此竞争。因此，资源使用的有效性受到更多关注，包括如何招募、遴选和训练志愿者，如何服务方案营销和策略性规划服务，并整合和调整服务输送的适当性等，以面对更多的竞争，提供更好的社会服务。

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   （本文刊载于《中国非营利评论》2015年第2期）